Karoline Sutter · Fachbeitrag
Wasser und Abwasser, Kinderbetreuung, Alterspflege, Feuerwehr, Energie oder Immobilien: Viele kommunale Leistungen werden in eigenständigen Organisationen erbracht. Damit verändert sich die Steuerung. Für Gemeinden mit Beteiligungen gehört eine angemessene Beteiligungsstrategie mit schlankem Controlling zu einer verantwortungsvollen Führung.
Das Grundproblem: Verantwortung bleibt, Steuerung geht verloren
Eine Gemeinde kann Aufgaben auslagern. Welche rechtliche und finanzielle Verantwortung bei ihr verbleibt, hängt von Aufgabe, Rechtsform und gesetzlichen Grundlagen ab. Politisch bleibt sie für die Bevölkerung eine wichtige Ansprechpartnerin. Umso wichtiger ist ein klarer Überblick über Auftrag, Risiken und Handlungsmöglichkeiten.
Gleichzeitig ist die Steuerungsdistanz gewollt. Genau das ist der Zweck der Auslagerung: Professionalität, Handlungsspielraum, Abschirmung des Tagesgeschäfts von der politischen Tageslogik. Die Kunst besteht darin, diese Distanz zu bewahren und trotzdem Einfluss zu behalten. Das gelingt nur über schriftliche Vorgaben, definierte Rollen und ein verlässliches Berichtswesen – nicht über informelle Zurufe und Einzelinterventionen.
Zwei Begriffe, die man nicht verwechseln sollte
Die Beteiligungsstrategie ist der Blick auf das gesamte Portfolio: Welche Beteiligungen halten wir – und warum? Wo bündeln wir, wo kooperieren wir interkommunal, wo trennen wir uns? Welche Rechts- und Trägerformen passen zu Auftrag, Risiko und Marktumfeld? Sie ist das Instrument des Gemeinderats, um Struktur und Richtung des kommunalen «Konzerns» zu bestimmen.
Die Eignerstrategie ist das Instrument pro Beteiligung: Zweck und öffentlicher Auftrag, Leistungs- und Qualitätsziele, Finanzziele, Risikoappetit, Governance-Vorgaben, Berichtspflichten. Sie sagt dem Betrieb, was die Gemeinde von ihm erwartet – und sagt der Gemeinde, wo ihre eigenen Grenzen liegen.
Beides zusammen erfüllt denselben Zweck: klarer Auftrag, professionelle Steuerung, Transparenz. Und die Vermeidung politischer Ad-hoc-Eingriffe, die in der Regel dann einsetzen, wenn es bereits zu spät ist.
Warum das Thema gerade jetzt Dringlichkeit hat
Vier Entwicklungen verschärfen den Handlungsdruck:
Investitionszyklen treffen zusammen
Wasser- und Abwassernetze, Wärmeversorgung, Schulraum, Pflegeinfrastruktur: Vieles ist gleichzeitig sanierungsreif. Die Investitionspfade der nächsten fünfzehn Jahre entscheiden über Gebühren, Verschuldung und Handlungsspielraum. Diese Entscheide fallen in den Beteiligungen – sie müssen aber mit der Finanzplanung der Gemeinde zusammenpassen.
Zielkonflikte werden sichtbarer
Ausschüttung oder Reinvestition? Tiefe Gebühren oder Werterhalt? Versorgungssicherheit oder Kostenoptimierung? Ohne vorher definierte Leitplanken wird jeder dieser Konflikte zum politischen Einzelfall.
Die Anforderungen an Governance steigen
Public Corporate Governance, Compliance, internes Kontrollsystem, Datenschutz und Cybersicherheit, Nachhaltigkeitsberichterstattung: Was früher als Grossunternehmensthema galt, wird zunehmend auch von kommunalen Betrieben erwartet.
Kompetente Gremienmitglieder sind knapp
Strategische Organe brauchen passende Fachkompetenzen. Politische Repräsentation, Anforderungsprofile und der Umgang mit Interessenkonflikten sollten bewusst aufeinander abgestimmt werden.
Die Leitplanken: Was der Rechtsrahmen vorgibt
Die rechtlichen Rahmenbedingungen unterscheiden sich je nach Kanton, Aufgabe und Rechtsform. Zu prüfen sind insbesondere die einschlägigen kantonalen und kommunalen Organisations- und Finanzvorschriften, bei privatrechtlichen Gesellschaften das Gesellschaftsrecht sowie gegebenenfalls Beschaffungsrecht und sektorspezifische Vorgaben. Public-Corporate-Governance-Leitlinien können Orientierung geben; sie ersetzen keine Prüfung des konkreten Falls.
Schlankes Controlling statt Kennzahlenfriedhof
Der häufigste Fehler im Beteiligungscontrolling ist entweder zu wenig oder zu viel: umfangreiche Reportings, die niemand liest, und Kennzahlen, aus denen keine Entscheidung folgt. Kein Controlling führt zu Entscheidungen ohne Grundlagendaten. Wirksames Controlling ist schlank und hat vier Elemente:
1. Wenige, aussagekräftige Kennzahlen. Als Ausgangspunkt können fünf bis sieben Kennzahlen dienen, abgestimmt auf Auftrag und Risiko. Leistungsqualität und Finanzen sollten angemessen vertreten sein. Beispiele sind Erneuerungsrate, Auslastung, Kostendeckungsgrad, Soll/Ist-Abweichung und Liquidität.
2. Ein jährliches Reporting mit definiertem Mindestinhalt. Lagebericht, Stand der Umsetzung der Eignerstrategie, Risikolage, Mittelfristplanung, Corporate-Governance-Angaben, Berichte der Revisions- und Aufsichtsstellen. Einheitlich strukturiert über alle Beteiligungen – das macht sie vergleichbar.
3. Das Eignergespräch als Kernformat. Ein regelmässiges, beispielsweise jährliches Gespräch zwischen Eignervertretung und strategischer Führung schafft Raum für Auftragserfüllung, Zielkonflikte und Perspektiven. Häufigkeit und Tiefe richten sich nach Bedeutung und Risikolage der Beteiligung.
4. Klar definierte Trigger. Vorab festgelegte Ereignisse, die ein ausserordentliches Gespräch auslösen: erhebliche Budgetabweichungen, Compliance- oder Qualitätsvorfälle, Störungen der Versorgungssicherheit, Wechsel in Schlüsselfunktionen. So braucht es kein politisches Fingerspitzengefühl, um zu erkennen, wann eingegriffen werden muss.
Dazu gehört ein Regelzyklus: Eignerstrategien werden periodisch und bei wesentlichen Veränderungen überprüft. Ein Rhythmus im Einklang mit der jeweiligen Legislatur kann sinnvoll sein.
Wo es in der Praxis scheitert
• Unklarer Auftrag. «Betrieb der Wasserversorgung» ist kein Ziel, sondern eine Tätigkeitsbeschreibung. Ohne messbare Leistungs- und Qualitätsziele fehlt dem Controlling der Bezugspunkt.
• Zu politische oder zu distanzierte Steuerung. Beides schadet: Mikromanagement untergräbt die Führung des Betriebs, Desinteresse lässt Risiken unentdeckt wachsen.
• Interessenkonflikte in Mandaten. Mehrfachrollen müssen offengelegt und mögliche Konflikte geregelt werden. Zuständigkeiten, Ausstand und gegebenenfalls eine personelle Trennung sind anhand der konkreten Rechtsform und Vorgaben zu klären.
• Intransparente Gemeinwohlleistungen. Wenn nicht sichtbar ist, was eine gemeinwirtschaftliche Leistung kostet und wer sie finanziert, entstehen verdeckte Quersubventionen – und im Wettbewerbsumfeld rechtliche Risiken.
• Reporting ohne Konsequenz. Zahlen, die entgegengenommen und abgelegt werden, sind kein Controlling.
Selbstcheck für Ihre Gemeinde
Gehen Sie die folgenden Punkte für Ihre Gemeinde durch. Ein Nein zeigt, wo sich eine vertiefte Prüfung lohnen kann.
☐ Wir haben eine aktuelle, vollständige Übersicht aller Beteiligungen inklusive Rechtsform, Beteiligungsquote, Haftungslage und Finanzvolumen.
☐ Für jede wesentliche Beteiligung existiert eine schriftliche, vom zuständigen Organ verabschiedete Eignerstrategie.
☐ Der öffentliche Auftrag ist je Beteiligung so präzisiert, dass die Zielerreichung messbar ist.
☐ Die Rechtsform wurde bewusst gewählt und passt zu Auftrag, Risiko und Marktumfeld.
☐ Finanzielle Leitplanken sind definiert: Kostendeckung, Ergebnisbandbreiten, Eigenmittel, Investitionspfade, Ausschüttungspolitik.
☐ Gebühren- und Tarifgrundsätze sind transparent (Kostentransparenz, Verursacherprinzip, Sozialverträglichkeit).
☐ Rollen, Zuständigkeiten und der Umgang mit Interessenkonflikten sind dokumentiert. Genehmigungspflichtige Geschäfte sind benannt.
☐ Strategische Organe werden nach Anforderungsprofil besetzt; Interessenkonflikte werden offengelegt und bewirtschaftet.
☐ Es gibt ein einheitliches jährliches Reporting mit definiertem Mindestinhalt über alle Beteiligungen.
☐ Pro Beteiligung sind wenige, auf Auftrag und Risiken abgestimmte Kennzahlen festgelegt.
☐ Regelmässige Eignergespräche und Auslöser für ausserordentliche Gespräche sind definiert.
☐ Risikomanagement, internes Kontrollsystem, Datenschutz und Cybersicherheit sind je Beteiligung geregelt und werden systematisch überprüft.
☐ Eine angemessene öffentliche Berichterstattung ist unter Berücksichtigung von Datenschutz, Geschäftsgeheimnissen und gesetzlichen Vorgaben geregelt.
☐ Ein Review-Zyklus ist festgelegt (z. B. alle vier Jahre) und in der Legislaturplanung verankert.
Fazit
Beteiligungsstrategie und -controlling sind kein Bürokratieprojekt, sondern Handwerk der politischen Führung. Sie kosten anfangs Zeit – vor allem für das Schreiben dessen, was bisher als selbstverständlich galt. Danach sparen sie Zeit, weil Diskussionen auf einer gemeinsamen Grundlage geführt werden und der Gemeinderat sich über Zielsetzungen der einzelnen Aufgaben Klarheit verschaffen kann.
Der Einstieg muss nicht gross sein. Eine belastbare Beteiligungsübersicht, eine Eignerstrategie für die wichtigste Beteiligung und ein erstes strukturiertes Eignergespräch: Damit ist mehr gewonnen als mit einem Konzept, das auf den perfekten Moment wartet.
Sie möchten Ihre Beteiligungsstrategie aufbauen oder Ihr Beteiligungscontrolling verschlanken? Wir begleiten Gemeinden von der Portfolioübersicht über die Eignerstrategie bis zum eingespielten Reportingzyklus – pragmatisch, mit Blick auf die Grösse und die Ressourcen Ihrer Gemeinde. Nehmen Sie mit uns Kontakt auf.